提升协调性，应急管理当务之急

昨日上午，新组建的应急管理部在北京挂牌。由于整合了9个单位相关职责及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部职责，所以如何提升这些原有不同部门之间的协调性，是应急管理部必须直面的首要挑战。

自2003抗击“非典”以来，我国应急管理事业经历了从无到有、从小到大的发展历程，取得了无可否认的巨大进步。但是，面对日益复杂、不确定的公共安全风险，原有应急管理体制协调性不足的弊端日益显现，成为制约我国进一步提升应急管理能力的严重障碍。应急管理部的组建承载着完善应急体制的热切期待与提升人民群众安全感的神圣使命。

提升协调性，既是旧体制的“痛点”，也是新体制的“难点”。现代应急管理最大的特征是协调性，因为重大突发事件具有极强的复杂性、关联性和耦合性，常常突破既有的地理边界和行政管理边界。它们对公众的生命、健康与财产安全造成严重影响并成为社会舆论关注的焦点，考验着党和政府的执政能力。

应急管理部的组建将13个主要部门整合在一起，对分散的应急资源和力量加以统筹、进而提升协同用对重大突发事件的能力，这是应急管理部组建的制度设计初衷。

整合不一定意味着协调。整合是手段，而协调才是目的。协调，是指组成应急管理部的各部门，以及应急管理部与相关部门之间形成相互配合、彼此合作、协同联动、无缝对接的局面。换言之，应急管理部涉及内部协调与外部协调两个维度。

从内部协调来看，应急管理部涉及原安监、应急、消防、民政、林业、农业、水利、国土、地震等多个部门以及国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等四个议事协调机构，调整幅度大，涉及部门广，关系复杂。各部门虽然同有救灾职责，但自然灾害与事故灾难应对的规律不同。即便同为自然灾害，气象灾害与地震灾害应对的要求也有差异。不仅如此，各部门的组织文化、应急指挥体系、应急响应流程、甚至话语体系都有所区别。例如，公安消防、武警森林部队原属武警序列，其组织文化具有非常独特的军事色彩。还有，应急管理部组织架构的设计、领导职数的设定、相关人员的安置等牵动各方面的利益，协调难度很大。

“9·11”后，美国对应急体制进行改革，整合22部为国土安全部。在此过程中，相关部门整合、协调出现严重的问题。美国将以救灾为主的应急管理署(FEMA)并入国土安全部中。由于国土安全部为反恐业务所主导，FEMA救灾的职能被削弱。不仅如此，反恐的组织文化强调保密，而救灾的组织文化突出公开，FEMA并入国土安全部的“水土不服”可想而知。正在应急体制调整过程中，美国遭遇了“天灾版9·11”—卡特里娜飓风。国土安全部内部各种关系的不理顺导致应对不力，1000多人为此丧生，小布什政府饱受诟病。

由于应急管理部职能的特殊性，改革既要快，也要稳。组建应急管理部要站在维护国家安全与公共安全的高度，尊重应急管理的科学规律，打破本位主义与原有部门的利益分割，形成开放包容的组织文化，搭建合理的组织结构，特别是放弃“由谁主导”的思维。另外，应急管理部应根据职能与业务的性质，本着“宜合则合，宜分则分”的原则，统筹安排组织制度的设计，充分发挥各方专长，形成互补共生的组织生态。

笔者认为，管理层面需要重点整合，而作为操作层面的救援力量则应本着专常兼备的原则而统分结合。还有，应急管理部应积极吸纳专家辅助决策的作用，借鉴国外先进经验，从顶层设计的层面上体现世界应急管理的最先进理念，鼓励大胆创新，对消防体制改革等难题进行重点探索和研究。应急管理部组建后应避免成为一个依旧“各吹各的号”的“拼盘”或者某个部门的“升级版”。

应急管理体制改革不能将应急各相关部门完全整合在一起，这是因为：公共安全风险具有跨界性与弥散性，与经济社会发展全方位、全过程相伴。此次组建应急管理部就没有将卫生、公安等部门整合进去。当重大灾害发生后，卫生、公安、气象、交通等部门的配合必不可少。在原应急体制中，国务院应急办被赋予履行综合协调与运转枢纽的职责。当然，由于权责不匹配等原因，其综合协调也存在严重的问题。改革后，国务院应急办被并入应急管理部，造成高层次综合协调部门的空缺。因此，未来应急管理部协调同级的其他单位也存在不小的困难。

根据《国务院机构改革方案》，应急管理部应充分发挥对各部门各地区应急预案管理工作的指导职能，加强与相关部门的协调与合作，形成协同救灾的应急响应能力。同时，当特别重大灾害发生后，应急管理部作为指挥部，协助中央指派的负责同志开展应急处置。但是，只有平常建立良好的跨部门协同机制，应急管理部才能扮演好协助领导决策的重要角色。由于此次改革未涉及国务院安委会，笔者建议应以该机构为基础，对国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责进行归并、重组、加强，以统筹协调各方力量，形成应对巨灾的合力。

新一轮党和国家机构改革是一个系统工程，牵涉党政军群等多个方面，都与应急管理部的工作息息相关。未来，应急管理部还需要以提升协调性为目的，与军队、武警部队的合作机制，构建调动社会组织、志愿者参与的救灾体系等，可谓是任重而道远。

注：本文作者是中国人民大学习近平中国特色社会主义研究院、国家发展与战略研究院研究员