学习时报解读：我国为什么组建应急管理部？

慧聪应急救援网讯 在国内外经验的基础上，此次机构改革明确提出组建应急管理部，有利于解决灾害风险信息孤岛的问题，提高突发事件的风险管理能力；有利于优化我国的应急预案体系和推动预案演练，提高应急准备能力；有利于整合消防、各类救灾武警和安全生产等应急救援队伍，提高突发事件的处置能力。

新中国成立以后，我国政府高度重视防灾减灾工作，并成立了相应的机构。在自然灾害领域，1950年我国成立中央防汛总指挥部，1992年更名为国家防汛抗旱总指挥部；1987年大兴安岭森林大火后，我国成立中央森林防火总指挥部（1998年取消），2006年成立国家森林防火指挥部；1989年我国成立了中国国际减灾十年委员会，2000年更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会；2000年成立国务院抗震救灾指挥部。在安全生产方面，新中国成立初期，我国制订了“安全为了生产，生产必须安全”原则，并形成了以《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》为核心的预防事故的“应急预案”；2003年成立国务院安全生产委员会。在公共卫生领域，1952年成立中央防疫委员会，1957年改称为爱国卫生运动委员会。十年动乱期间，爱国卫生运动遭遇了挫折，1978年重新成立中央爱国卫生运动委员会。

随着经济社会的发展，特别是工业化、信息化和城镇化的快速推进，灾害灾难等突发事件的衍生影响超出了传统以部门为主导的应急管理体制的应对能力。在经历了2003年的“非典”事件后，我国在充分利用现有政府行政管理机构资源的基础上，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。

2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，并把突发事件主要分为四大类，规定了相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家安全生产监督管理总局等牵头管理，突发公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安全事件由公安部牵头负责，由国务院办公厅总协调。各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善了应急管理体制，专业应急指挥与协调机构也进一步完善。

当前，我国应急管理面临新的形势。一是新型风险在增加。特大高楼事故风险、新技术风险、城市地下空间风险等不断出现。二是事件复合性加强。一个小范围的传染病，可以形成世界性的传染事件，并使宏观经济衰退；一次冰冻灾害，可以导致大规模停电，而一次大规模停电，可在一定程度上导致整个城市与区域社会的瘫痪；一次大雨，可以让城市变成海洋；一次安全生产事故，可在一定条件下中断整个产业链等。三是突发事件由境内扩展到境外。随着我国“走出去”步伐的加快，我国出入境人数快速增长，2017年达到5.98亿人次；境外突发事件影响境内化，例如马航MH370事件和利比亚撤侨事件，不仅需要在境外进行处置，而且境内处置任务也非常繁重。四是应急管理由应对向防范转变。由于技术的快速发展，社会形态不断变化，人类社会已经进入了风险社会，更加自觉地防范各种风险已经成为应急管理的重要内容。

面对这些新的挑战，我国在以往的应急管理中存在着如下几个方面问题：一是在风险防范中，数据“部门墙”和“行业墙”比较严重，风险信息不全，风险防范能力较弱。二是在应急准备中，各种应急资源存在着部门分割、低水平重复建设的问题，在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。三是应急预案体系建设针对性、实操性不足，尤其是预案衔接比较难。四是在事件处置中，以往牵头部门管理单灾种的体制难以应对事件的复合性，虽然在各部门内部上下指挥畅通，独立完成任务能力强，但部门之间协调不足，协同不够；权责配置不够明晰，职责交叉和管理脱节现象不同程度地存在着；力量条块分割，事件处置指挥协调不够顺畅。如在抗击南方雨雪冰冻灾害和汶川地震等事件的应对中，我国应急管理能力明显与人民日益增长的美好生活需要极不平衡，在新时代需要更加统一的应急管理体制。

从国际视角看，发达国家目前主要有三种应急管理体制。一是独立统一的应急管理部门。如美国在“9·11”事件后，成立了独立、专门、综合性的“捆绑式联邦应急机构”——国土安全部，不仅整合了海岸警卫队、运输安全局、秘书保卫处等40多个联邦机构，而且还接管了联邦与州、地方政府的协调职责。1994年俄罗斯成立紧急情况部，属于联邦执行权力机构，是俄罗斯处理突发事件的核心组织，是与国防部、内务部、司法部和外交部齐名的五大强力部门之一。

二是半强权部门。如法国内政部公民保护与危机管理局负责法国突发事件的应急管理，具有协调各部委的职责，并拥有消防、警察和宪兵等应急管理骨干力量。德国内政部负责德国的危机管理和灾难救助，与灾难救助相关的是危机管理司、公民保护与灾难救助署和技术救援署。危机管理司主要负责国家危机管理领域的政策事务，公民保护与灾难救援署是应急管理和灾难救助的日常管理机构，技术救援署主要负责国际国内的现场救援。

三是综合协调型应急管理体制。例如，英国没有专门负责应急管理的中央政府部门，应急管理实行地方主导、多部门协调配合的分级负责制。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长，相关机构包括内阁紧急应变小组、国民紧急事务委员会、国民紧急事务秘书处和各政府部门。其中，内阁紧急应变小组是政府危机处理最高机构，但只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动；国民紧急事务委员会由各部大臣和其他官员组成，向内阁紧急应变小组提供咨询意见，并负责监督中央政府部门在紧急情况下的应对工作；国民紧急事务秘书处主要负责应急管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动，为内阁紧急应变小组和国民紧急事务委员会提供支持；政府各部门负责所属范围内的应急管理，卫生部等相关部门设立了专门的应急管理机构。

与西方发达国家相比，在体制方面，中国特色社会主义制度比西方的议会制或联邦制国家天然具有应对突发事件的体制优势，但由于我国应急能力分散在各部门，体制优势没有得到彰显；在社会发展程度方面，西方发达国家已经完成了城镇化，社会转型基本完成，而我国仍处于城镇化进程中，人与人、人与自然的矛盾还比较突出，各类人为的、自然的和技术的突发事件面临高发、频发的风险，需要集中统一的应急管理部门进行风险防范与应对；我国人口世界第一，经济总量世界第二，国土面积辽阔，但自然灾害多发频发，由于仍是发展中国家，事故灾难也时有发生，保护人民群众的生命财产任务异常繁重，因此更需要统一的应急管理体制。

在国内外经验的基础上，此次机构改革明确提出组建应急管理部，有利于解决灾害风险信息孤岛的问题，开展综合灾害风险管理，提高突发事件的风险管理能力；有利于优化我国的应急预案体系和推动预案演练，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，提高应急准备能力；有利于整合消防、各类救灾武警和安全生产等应急救援队伍，成为综合性常备应急骨干力量，提高突发事件的处置能力。